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建設(shè)部工程質(zhì)量安全監(jiān)督與行業(yè)發(fā)展司副司長 吳慧娟

2004年12月17日

　　時逢年底，大家工作都比較忙，我與質(zhì)量處的同志商量，覺得無論時間如何緊張、準(zhǔn)備如何倉促，這個研討會一定要開。因為這畢竟是對工程質(zhì)量監(jiān)督工作從84年到2004年二十年的一次總結(jié)和交流。各地也非常重視，先后舉行了各種形式的慶?；顒印Ｗ蛱煨觳ㄍ镜闹v話已經(jīng)系統(tǒng)地總結(jié)了這二十年質(zhì)量監(jiān)督工作的成績，這次會議也是對二十年質(zhì)監(jiān)工作的肯定，此外，會議還進(jìn)行了經(jīng)驗交流和分組討論。明年年初將召開一年一次的建設(shè)工作會議，質(zhì)量工作是一個重要組成部分，需要系統(tǒng)地提出明年的質(zhì)量監(jiān)管工作任務(wù)以及今后一段時間內(nèi)的工作要求。雖然這次會議時間比較緊，但圓滿地完成了會議日程，達(dá)到了預(yù)期的效果。為進(jìn)一步做好明年的工作，我就當(dāng)前的質(zhì)量監(jiān)管工作的形勢和明年的工作打算講四點意見：

　　第一，當(dāng)前工程質(zhì)量監(jiān)督面臨的形勢。昨天徐波同志從三個角度說明了質(zhì)量監(jiān)督工作是非常重要的，我們要繼續(xù)從這個高度來認(rèn)識，要對形勢有科學(xué)明晰的分析和判斷。目前的工程質(zhì)量監(jiān)督形勢有五個方面的特點：

　　一是經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，這是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的。建筑業(yè)不是很主動的行業(yè)，是根據(jù)國家的投資、國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要、國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)的規(guī)模來決定建筑業(yè)發(fā)展規(guī)模和速度。如今小康社會的發(fā)展，城鎮(zhèn)化速度的加快，基本建設(shè)的規(guī)模增長相當(dāng)快。2000年建筑業(yè)產(chǎn)值也就1萬多億元，而現(xiàn)在我們建筑業(yè)的產(chǎn)值已經(jīng)達(dá)到了2萬多億元，有些省市，如北京每年2000億的規(guī)模，浙江則每年近3000億的規(guī)模，全國前年是1萬8千多億，去年達(dá)到21865億，增長了23％，這個增長速度是相當(dāng)快的。建設(shè)工程施工面積去年是26.35億平方米，比前年增長了22％， 04年國家宏觀經(jīng)濟(jì)有所收縮，不過估計今年還是會突破2萬億，因為三季度已經(jīng)達(dá)到了18000多億，年底突破2萬億應(yīng)該沒有問題?？梢哉f，我們目前的增長速度每年都是百分之二十幾，每年的建設(shè)項目都達(dá)到100多萬個，這還只是統(tǒng)計發(fā)了施工許可的項目，不包括一些村鎮(zhèn)自己干的項目。所以說我們目前工程建設(shè)規(guī)模達(dá)到了歷史的新高。大家還可以看到，除了工程規(guī)模在增大，工程的科技含量也在增大，很多高精尖的技術(shù)應(yīng)用在建筑上，如北京的部分奧運工程，有些技術(shù)難度非常大，這對我們?nèi)绾伍_展質(zhì)量監(jiān)督工作，確保工程質(zhì)量是一個極大的挑戰(zhàn)。

　　二是目前我們的投資主體、承建主體、設(shè)計主體，包括我們的施工監(jiān)理，都呈現(xiàn)出多元化的特點，市場化程度越來越高，我們應(yīng)該思考在這種形勢下政府監(jiān)管什么，尤其是對投資主體。今年國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于投資體制改革的決定》，出發(fā)點就是充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，誰投資，誰負(fù)責(zé)，誰收益，誰承擔(dān)風(fēng)險，這樣更充分地調(diào)動各方主體的積極性。文件提出，對今后不使用政府資金的投資項目，一律不實行審批制度，而是改為核準(zhǔn)制和備案制，完全由投資方來承擔(dān)風(fēng)險。在這類工程項目建設(shè)過程中，政府應(yīng)該做什么呢？政府還監(jiān)管什么？這就又給我們提出了政府工程和非政府工程如何區(qū)別對待的課題。

　　三是工程建設(shè)的生產(chǎn)方式發(fā)生了變化。工程質(zhì)量在法律上規(guī)定了五大責(zé)任，就是工程建設(shè)五個主體的責(zé)任。實際上工程質(zhì)量涉及的面越來越廣，涉及的單位越來越多，涉及的專業(yè)越來越細(xì)，不僅包括建設(shè)、設(shè)計、施工、監(jiān)理，還有材料供應(yīng)，中介機(jī)構(gòu)，咨詢機(jī)構(gòu)等等，這種新模式的出現(xiàn)，使我們要思考政府的監(jiān)管如何更有針對性、有效性，這也是擺在我們面前的一個問題。

　　四是建設(shè)規(guī)模大，而真正的承建力量跟不上。雖然我們正在大力加強(qiáng)隊伍建設(shè)，但是大家可以看到，我們現(xiàn)在龐大的施工隊伍，大部分是農(nóng)民工。我曾經(jīng)做過一個調(diào)查，目前很多工地上農(nóng)民工占該工地建筑隊伍的90％以上，好一點的也就是80％。所以我們現(xiàn)在整個行業(yè)有3900多萬人，我們這個行業(yè)成了農(nóng)民進(jìn)城、解決三農(nóng)問題的重要渠道，因為它是一個勞務(wù)密集的行業(yè)，不用很大的資金，也不需要很高的智力，很容易進(jìn)入這個行業(yè)。百分之五的農(nóng)民進(jìn)城，其中三分之一在建筑行業(yè)。據(jù)統(tǒng)計，目前建筑業(yè)包含農(nóng)民工達(dá)到3137萬人，占整個行業(yè)隊伍的80％還多，對他們的質(zhì)量安全的培訓(xùn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，建筑業(yè)的勞動力素質(zhì)亟待提高。全行業(yè)的技術(shù)管理偏少，目前行業(yè)內(nèi)技術(shù)人員占5.3％，管理人員4.9％，這對我們的工程質(zhì)量必然是一個嚴(yán)峻考驗，無論從管理上還是操作上來說，肯定會存在不少的問題。建筑業(yè)人員素質(zhì)如何來提高，如何保證工程質(zhì)量安全，對我們來說也是一個挑戰(zhàn)。

　　五是政府職能轉(zhuǎn)變以及行政管理體制改革力度的不斷加大，今年7月1日《行政許可法》正式實施，對政府依法行政提出了更高的要求。從目前政府的理念、政府的管理來說，我們現(xiàn)在是有機(jī)遇也有挑戰(zhàn)。機(jī)遇是什么呢？我覺得一方面是現(xiàn)在突出以人為本，更注重公眾利益、老百姓的利益。十六屆三中全會上關(guān)于政府職能轉(zhuǎn)變方面特別提出了完善政府社會管理和公共服務(wù)職能。政府的職能是十六個字：宏觀調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)。大家注意到十六屆三中全會中政府職能轉(zhuǎn)變重點突出社會管理和公共服務(wù)的職能，那么就意味著公共的事務(wù)、公共安全的監(jiān)管要求進(jìn)一步加強(qiáng)。實際上我們的質(zhì)量就涉及到公眾的利益、公共的安全，進(jìn)一步的加強(qiáng)對工程質(zhì)量的監(jiān)管絕對是擺脫不了的。政府加強(qiáng)這方面工作，就是一個機(jī)遇。另一方面的挑戰(zhàn)是我們行政執(zhí)法的環(huán)境越來越嚴(yán)格了，不像以前想這么做，我有這個手段、措施，我就要這么做。今年七月一日實施的行政許可法對政府來講執(zhí)法的環(huán)境是越來越嚴(yán)格。國務(wù)院依法行政的綱要里專門提出政府依法行政要符合什么樣的要求，就是合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一。一要合法，法律法規(guī)沒有規(guī)定的，政府就不能行為。第二是合理行政。法給你一個法律上的地位，有這個法律地位你能去行政，沒有這個法律地位你就不能實施行政行為。法治國家就是政府有法律要求，法律規(guī)定你政府該干什么，法律沒有規(guī)定的，政府就不能去做。而老百姓是法律要求不能做的就不能去做，法律沒有禁止的就可以做。所以政府去執(zhí)法沒有法律規(guī)定的地位，就不合法，就不能去行政。另外就是程序正當(dāng)，還要高效便民，誠實守信，老百姓要誠實守信，政府也不能朝令夕改，還有就是權(quán)責(zé)統(tǒng)一，有權(quán)力也有責(zé)任。依法行政這樣的要求確實讓我們的執(zhí)法環(huán)境越來越嚴(yán)格。另外，行政許可法已經(jīng)規(guī)定政府的許可、執(zhí)法，基本上按照個人的自制優(yōu)先、市場優(yōu)先，還有自律的機(jī)制優(yōu)先，事后機(jī)制優(yōu)先，這四大原則限定了許可的內(nèi)容。所以施工圖審查開始一直不列入行政許可，后來沒有廢除，列入了政府改變管理方式，走自律機(jī)制這種方式，國務(wù)院令下來就是這樣定的，基本上盡量減少許可。對我們來說，我們質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)受政府委托，實際上是政府的一個機(jī)構(gòu)，不管是事業(yè)單位也好，行政機(jī)關(guān)也好，行使著政府的一個職能，現(xiàn)在叫委托，但代表的是政府，因此政府職能轉(zhuǎn)變就涉及到它如何相應(yīng)適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變的需要。從二十年的經(jīng)驗，以及我們面臨的新形勢，分析清楚下一步我們該怎么辦，為做好下一步工作心中有底。

　　第二個方面，就是關(guān)于質(zhì)量監(jiān)督工作的主線和機(jī)制。質(zhì)量司安全對今年的工作進(jìn)行了討論和研究，我們質(zhì)量安全監(jiān)督工作要圍繞著切實保障人民群眾生命財產(chǎn)安全這條主線，積極開展工作，要建立兩個機(jī)制，一個是建立完善建筑市場自我調(diào)節(jié)自我規(guī)范機(jī)制。一個是建設(shè)主體自我管理自我發(fā)展的機(jī)制。目前各項改革已經(jīng)處于攻堅階段，我們考慮監(jiān)督機(jī)構(gòu)問題的時候不僅應(yīng)該把它放在國家和整個社會的大環(huán)境中去考慮，而且還要考慮政府在質(zhì)量監(jiān)督管理工作方面有哪些監(jiān)管工作要繼續(xù)做，有哪些監(jiān)管工作要完善，有哪些監(jiān)管工作可能要退出歷史舞臺，不能單純的圍繞著機(jī)構(gòu)的利益，機(jī)構(gòu)的生存來考慮問題。《質(zhì)量條例》已經(jīng)規(guī)定了國家實行工程質(zhì)量監(jiān)督管理制度，雖沒有說到監(jiān)督機(jī)構(gòu)，但也沒有說到某個具體部門，制度已經(jīng)確定下來了，但是工程質(zhì)量不是由政府來保證的，沒有提過由國家來保證工程質(zhì)量，工程質(zhì)量最終是由各方責(zé)任主體來保證的。我們還要從體制上機(jī)制上來考慮如何保證工程質(zhì)量?！顿|(zhì)量條例》解決了責(zé)任問題。我們負(fù)的是監(jiān)管責(zé)任，企業(yè)才是責(zé)任主體。因此，我們不能從單純靠政府的監(jiān)督管理來提高工程質(zhì)量，要促使企業(yè)自覺提高質(zhì)量管理的能力和企業(yè)競爭力這方面來。我們明年要出臺的三類企業(yè)的質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)，一個是勘察企業(yè)的質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)，另一個是設(shè)計企業(yè)的質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)，還有一個是施工企業(yè)的質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)。制訂這些標(biāo)準(zhǔn)就是要指導(dǎo)企業(yè)建立自己的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。ISO9000系列標(biāo)準(zhǔn)是個工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，行業(yè)的東西很少，我們已經(jīng)與國家認(rèn)監(jiān)委商量，認(rèn)證機(jī)構(gòu)去認(rèn)證時按照我們的標(biāo)準(zhǔn)去進(jìn)行認(rèn)證，這樣就能結(jié)合建筑行業(yè)的特點了，國家認(rèn)監(jiān)委也很認(rèn)同，我們擬與國家認(rèn)監(jiān)委聯(lián)合頒布這個標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)證機(jī)構(gòu)將按照這個標(biāo)準(zhǔn)去認(rèn)證。包括對檢測機(jī)構(gòu)的認(rèn)證，現(xiàn)在的工程質(zhì)量檢測有30％在規(guī)定的檢測機(jī)構(gòu)進(jìn)行，70％是企業(yè)自行檢測，怎么樣相信承擔(dān)這70％檢測任務(wù)的檢測機(jī)構(gòu)呢？我們就要在質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)中體現(xiàn)出來，要通過政府的監(jiān)督，來讓企業(yè)自己來加強(qiáng)質(zhì)量管理，而不是完全靠監(jiān)管來解決問題。第二個方面就是從單純的政府監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變?yōu)檎{(diào)動社會各方力量來參與工程質(zhì)量監(jiān)控的模式。如誠信制度、工程保險制度等，都是在做這些方面工作。保險制度可能明年在住宅工程中首先推廣實行。雖然現(xiàn)在不發(fā)工程質(zhì)量合格證了，我們也不會成為被告的主體，但是發(fā)生了質(zhì)量問題用戶還是要來找政府的，要求政府解決問題，政府還要充當(dāng)了調(diào)解人，其實最好的方式應(yīng)該是上法院解決。但是如果房子賣了以后，開發(fā)商也沒有了，承包商也沒有了，出現(xiàn)問題最后還得找政府。去年我到法國考察質(zhì)量保險的情況，法國的住宅業(yè)主一律購買保險，這樣保險公司也會去關(guān)注這個工程的質(zhì)量，發(fā)生質(zhì)量問題由保險公司來負(fù)責(zé)解決，不用找政府。同時在建造過程中保險公司也非常重視質(zhì)量，他專門請專業(yè)的質(zhì)量檢查公司來審查方案并進(jìn)行監(jiān)管，后來我們詢問法國的建設(shè)部有關(guān)保險制度實行的問題，他們說，首先法國是小政府大社會，政府沒有這么多的監(jiān)管力量，面對眾多的質(zhì)量投訴、媒體曝光等僅靠政府會很被動，調(diào)動社會各方力量關(guān)注工程質(zhì)量，政府就很輕松了，法國政府建設(shè)主管部門也做一些質(zhì)量檢查，政府監(jiān)管的威懾力還是存在的。實行保險制度后，既使開發(fā)商、施工單位沒有了，保險公司也將負(fù)責(zé)。因此，我們明年打算先在住宅工程中推行質(zhì)量保險。另外就是誠信制度的建設(shè)問題，除了政府向社會公布責(zé)任主體的不良行為記錄外，社會各方也要參與到這項工作中來。有的企業(yè)說罰錢不怕，就是怕通報，因為曝光給它的生存帶來了危機(jī)，所以說要充分調(diào)動社會各方力量來參與工程質(zhì)量監(jiān)管。

　　第三就是關(guān)于明年工作的幾個重點。徐波司長已經(jīng)講了今后幾個方面的工作，我想強(qiáng)調(diào)的是明年的工作重點。歸納起來有五個方面，一是立法工作。雖然我們有了《質(zhì)量條例》，但是《質(zhì)量條例》頒布已經(jīng)四年了，四年來形勢已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，整個社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序正逐步完善，尤其是今年實施的行政許可法影響很大。今年主要是利用《建筑法》修改的契機(jī)，把一些制度包括我們工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督管理的體制、機(jī)制及制度寫進(jìn)去。同時其它的規(guī)章制度要繼續(xù)抓緊做好。第一是制訂《建設(shè)工程質(zhì)量安全監(jiān)督管理規(guī)定》，把從施工圖審查、施工許可開始到竣工驗收備案都列進(jìn)去，針對工程項目的監(jiān)督管理形成一個詳細(xì)的規(guī)定。第二是出臺《工程質(zhì)量檢測管理規(guī)定》。目前征求意見已經(jīng)反饋回來了，我們正與法規(guī)司協(xié)商溝通，進(jìn)行適當(dāng)?shù)男薷暮蟪雠_。第三是要根據(jù)當(dāng)前的實際，研究制定《政府投資工程質(zhì)量安全監(jiān)管的若干意見》，明確質(zhì)量安全監(jiān)管責(zé)任。第四是制訂《工程質(zhì)量缺陷鑒定管理規(guī)定》，進(jìn)一步明確規(guī)定在建工程、投入使用的工程，包括房屋、市政、橋梁等工程的質(zhì)量缺陷由誰來鑒定，鑒定什么內(nèi)容等等。第五是制定《工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)及人員考核管理辦法》。大家剛才也提了很多好的建議，比如說監(jiān)督人員的管理問題，監(jiān)督的業(yè)績能不能作為工程項目管理業(yè)績等，這些我們將會認(rèn)真加以考慮、研究。大家還提到監(jiān)督管理規(guī)定的問題，需要提醒的是監(jiān)督管理規(guī)定并不是一項行政許可，只是政府內(nèi)部一個加強(qiáng)管理的規(guī)定，大家也要統(tǒng)一認(rèn)識。對于監(jiān)督人員來說地位層次上可以再提高一點，通過這個管理辦法進(jìn)一步規(guī)范各地監(jiān)督機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理，提高人員的素質(zhì)，用人的質(zhì)量保證工程監(jiān)督管理工作的質(zhì)量。另外就是盡快出臺勘察、設(shè)計和施工三類企業(yè)的質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)。

　　第二方面工作就是研究做好村鎮(zhèn)建設(shè)工程質(zhì)量管理和建筑節(jié)能工作。積極推進(jìn)《關(guān)于加強(qiáng)村鎮(zhèn)建設(shè)工程質(zhì)量安全管理的若干意見》的貫徹執(zhí)行，加強(qiáng)對農(nóng)民建房的技術(shù)指導(dǎo)和服務(wù)。在建筑節(jié)能方面，要按照中央經(jīng)濟(jì)工作會議要求，把節(jié)約能源、資源放在首位，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，逐步構(gòu)建節(jié)約型的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和消費結(jié)構(gòu)，重點突出住宅節(jié)能工作，加大節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行力度，嚴(yán)把施工圖設(shè)計審查和竣工驗收關(guān)，加強(qiáng)對建筑節(jié)能工程的檢測，與此同時，還要加強(qiáng)建筑材料進(jìn)入施工現(xiàn)場的檢測，切實把節(jié)能工作落到實處。

　　第三個方面的工作就是明年要開展的全國工程質(zhì)量督查工作。這次檢查的具體要求可以先和大家講一下。一是這次的質(zhì)量督查范圍包括建設(shè)、勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理等。二是檢查的重點是大型公共建筑、市政橋梁和住宅工程。三是檢查的方式為隨機(jī)抽查。在各地巡查的基礎(chǔ)上我們組織督察組將進(jìn)行隨機(jī)抽查。這次檢查從數(shù)量上與2001年是接近的。2001年是3個城市，每個城市4個工程。第四就是對監(jiān)督機(jī)構(gòu)和監(jiān)督人員情況的檢查。此外，這次的督查也是為明年工程質(zhì)量分析報告提供相關(guān)的數(shù)據(jù)信息做準(zhǔn)備。以后我們計劃每年或兩年出一次工程質(zhì)量分析報告，也就是質(zhì)量白皮書。

　　第四個方面是工作方法的問題。我們要組織對質(zhì)量管理工作前瞻性戰(zhàn)略性的研究。我們已經(jīng)對這二十年的工作做了總結(jié)，但是我覺得僅這些總結(jié)還不夠，還要加強(qiáng)前瞻性戰(zhàn)略性的研究。我們質(zhì)量管理理論的支撐度還是不夠。如果為決策提供支撐的相關(guān)工作沒有做好的話，可能會帶來決策的失誤或者工作的失誤。目前我們的研究還局限在政府內(nèi)部和質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)內(nèi)。由于人手不夠、研究不全面，充其量只是提出一些工作情況或一些設(shè)想，離真正的理論研究還相差很遠(yuǎn)。我們要組織包括研究單位、大專院校等在內(nèi)的各方面人員來做這項研究工作。把工程項目的整合、監(jiān)督執(zhí)法的問題、市場機(jī)制的自我調(diào)節(jié)自我規(guī)范、主體自我管理等問題系統(tǒng)的進(jìn)行研究，要從本質(zhì)上來解決這些問題，以利于我們的決策。另外，在制訂政策時不搞一刀切，我們國家有地區(qū)的差異、經(jīng)濟(jì)的差異、專業(yè)的差異還有管理水平的差異，可以說經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定了政策與工作方法。所以工作方法上不能一刀切，要作更深入、細(xì)仔的調(diào)查研究，分門別類提出要求。比如今天提到的檢測機(jī)構(gòu)分離問題，實際上從國家大的方向來說，政府和中介機(jī)構(gòu)是絕對要分離的。對于西部地區(qū)來說，目前工程量不大，沒有必要設(shè)立這么多的機(jī)構(gòu)，怎么辦，怎么過渡，這就需要認(rèn)真考慮。中央的經(jīng)濟(jì)工作會議提出改革已經(jīng)進(jìn)入到攻堅階段，方向要堅持，既要敢于攻堅，又要兼顧各方利益，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)改革。在工作中要充分體現(xiàn)這一點。

　　今天我就簡要講這四個方面的問題，新年將近，大家都在總結(jié)2004年的工作，安排2005年的工作計劃，我們要帶著對質(zhì)量監(jiān)督二十年的感情和責(zé)任，進(jìn)一步做好今后的工程質(zhì)量監(jiān)督工作，為國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和構(gòu)建和諧社會做出貢獻(xiàn)。