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建設部副部長 黃衛(wèi)

2005年6月18日

加強技術風險管理　確保地鐵工程建設安全

各位專家，各位代表，同志們：
　　
　　大家早上好。為加強地鐵與地下工程建設風險管理，探討地鐵與地下工程建設風險控制機制，中國土木工程學會、建設部質量安全與行業(yè)發(fā)展司、北京市建設委員會共同主辦的“2005全國地鐵與地下工程技術風險管理研討會”今天開幕了，來自不同行業(yè)、不同專業(yè)、不同部門的專家、學者會聚一堂，共同研討這一關系到經(jīng)濟社會發(fā)展、關系到構建和諧社會的重要問題，相信對各地高質量地搞好地鐵建設具有重要意義。我代表建設部對研討會的召開表示熱烈的祝賀。
　　
　　當前，我國正處于城鎮(zhèn)化進程快速發(fā)展時期，城市人口快速增長，交通壓力日趨加大，一些特大型城市交通擁擠、阻塞的矛盾非常突出。發(fā)展地鐵等城市軌道交通對緩解特大型城市公共交通壓力，促進城市經(jīng)濟和社會健康發(fā)展都具有重要作用。但是，由于我國地鐵發(fā)展歷史較短，經(jīng)驗不足，在建設中存在著一些不容忽視的問題和不安全隱患。在國內外地鐵工程建設中，由于對潛在技術風險缺乏必要的分析和論證，以及人們對客觀規(guī)律認識不足，管理不到位，在上海、廣州以及我國臺灣地區(qū)的高雄和新加坡都出現(xiàn)過不同程度的地鐵工程事故，造成了重大經(jīng)濟損失。
　　
　　地鐵建設的技術風險控制工作已經(jīng)引起工程界的高度重視，理論研究和實踐探索都在不斷深入。借此機會，我就加強工程技術風險管理工作談幾點意見，供大家參考。
　　
　　一、加強工程風險管理是政府進行社會管理的一項重要內容
　　
　　在現(xiàn)代社會，除了傳統(tǒng)的風險因素外，更多、更危險的是所謂的“人為風險”。重大工程建設的風險就屬于“人為風險”?，F(xiàn)代社會的風險與傳統(tǒng)的風險相比，具有更快、更強的擴散性和更大的易受傷害性，也具有更強的關聯(lián)性。某些具體的技術風險會悄悄地轉化、轉變?yōu)槠渌L險，當風險不能及時得到控制時，它甚至會給整個社會帶來相關的一系列連鎖反應。
　　
　　我們原有的政府風險管理主要側重于突發(fā)事件發(fā)生后的應對和恢復，而對突發(fā)事件的預測與預防工作做得不夠。較重視事后的補救性管理，缺少對事件發(fā)生前可能性階段的預防性管理。今后要加強以下幾方面的工作：
　　
　　一要牢固樹立風險意識。當今社會，各種突發(fā)事件的頻繁發(fā)生使風險已經(jīng)成為一種社會常態(tài)，政府應時刻強化風險意識，并在各類組織、社會公眾中加強風險意識教育。
　　
　　二要建立風險的全過程監(jiān)控機制。政府管理既要加強對各突發(fā)事件爆發(fā)后的監(jiān)控與分析，同時更要重視對風險前期的預防和管理，實現(xiàn)政府風險管理對政府危機管理的超越。
　　
　　三要實現(xiàn)風險決策的科學化和民主化。信息是決策科學化的前提，必須充分利用傳統(tǒng)手段和現(xiàn)代手段，全方位地開拓信息收集渠道，盡可能在第一時間收集到第一手信息。應實時跟蹤風險事件的進展，及時進行信息反饋，為決策科學化提供前提保證。
　　
　　四要建立反饋機制。必須高度重視反饋環(huán)節(jié)，建立靈敏、迅速的反饋機制。根據(jù)反饋信息，對決策前提進行不斷的反思，及時調整方案。譬如近幾年來通過不斷總結經(jīng)驗，國務院已制定了《國家處置城市地鐵事故災難應急預案》，建設部制定了《建設系統(tǒng)破壞性地震應急預案》、《建設工程重大質量安全事故應急預案》和《城市橋梁系統(tǒng)突發(fā)事故應急預案》等部門預案，目的是為下一階段的預防工作做好準備。
　　
　　二、地鐵與地下工程建設方興未艾，潛在技術風險不容忽視
　　
　　自上世紀60年代北京建成第一條地鐵線路以來，特別是最近幾年，我國地鐵建設呈現(xiàn)快速發(fā)展的態(tài)勢。據(jù)了解，目前我國有18個城市正在建設或規(guī)劃建設地鐵等城市軌道交通項目。根據(jù)我部質量安全司今年6月的統(tǒng)計，全國試運行、試運營和正式運營的城市軌道交通線路總長是422.52公里，其中地鐵187.52公里，輕軌235公里；正在建設并將于近期投入運行的線路總長是287公里，其中地鐵211公里，輕軌76公里。與一般地面工程相比，地鐵建設項目有幾個特點：一是建設規(guī)模大，一個城市的軌道交通線路一般有百余公里至數(shù)百公里。二是技術要求高，幾乎涉及到現(xiàn)代土木工程、機電設備工程的所有高新技術領域。三是建設周期長，單線建設周期要4-5年，線網(wǎng)建設一般要30-50年。四是投資大，每公里造價達3-6億元，線網(wǎng)建設則需要數(shù)百億元。五是系統(tǒng)復雜，要考慮軌道交通工程的策劃、建設、運營、資源利用的關系，項目管理涉及的管理要素繁雜。六是項目質量要求高，技術復雜，技術風險大。地鐵與地下工程水文地質條件、建設中的技術方案和機械設備、以及周邊環(huán)境（包括建筑物、道路和地下管線）具有復雜性和不確定性，在土木工程中最具有挑戰(zhàn)性。特別是在像北京、上海這樣的特大城市建設地鐵，往往要穿越已有復雜的地下工程，受到的約束條件很多，而有些從事地鐵設計、施工的單位還是第一次涉及這一領域。如何有效控制技術風險已成為工程界必須高度重視的一項任務。
　　
　　三、嚴格執(zhí)行現(xiàn)行審查制度，并不斷探索新方法和新機制，切實加強技術風險控制
　　
　　建立風險管理制度，對擬建和在建的城市地鐵工程項目進行風險評估，繼而進行風險控制十分必要。據(jù)了解，風險管理在地下工程的應用研究在美國、歐洲已相當普遍，有些國家甚至已編寫出隧道工程風險管理的規(guī)范。而這項工作在我國還只是剛剛起步，但發(fā)展速度很快，水平提高迅速。特別是近兩年，各地新建地鐵項目都進行了風險評估工作，對既有地鐵的安全現(xiàn)狀評價也正在開展。據(jù)了解，上海滬崇通道、北京地鐵5號線、10號線等項目的風險評估都獲得了很好的效果。日前，我部已委托土木學會組織有關專家學者就地鐵與地下工程技術風險控制進行研究，編制《地鐵與地下工程建設技術風險控制導則》，待條件成熟，再出臺相應的管理制度，進一步推動地鐵工程技術風險管理工作的發(fā)展與提高。
　　
　　為了保證重大工程的質量安全，我們已經(jīng)建立了相應的審查制度，包括《建筑工程施工圖設計文件審查暫行辦法》。各地鐵建設單位在地鐵建設中要嚴格執(zhí)行這些制度。
　　
　　除了這些既有制度，我們還要引入保險機制，推行工程質量保險制度。責任保險作為市場經(jīng)濟條件下政府管理社會事務的一種手段，在發(fā)達國家的保險市場占據(jù)著30—45％的份額，在全世界的保險市場上平均占有10％左右的份額。在我國，《建筑法》和《建設工程質量管理條例》等法律法規(guī)對從事工程建設的各類主體規(guī)定了明確的質量責任，這些法律規(guī)定的民事賠償責任急需通過責任保險等手段給予落實。我國工程保險市場急需培育和規(guī)范，這已引起主管部門以及社會各界的關注。近年來，建設部多次開展調查研究，推行設計責任險和工程質量險工作已取得不同程度的進展。我部即將與保監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)《關于推進建設工程質量保險工作的意見》，全面啟動建設工程質量保險工作。
　　
　　四、切實加強地鐵規(guī)劃、設計和施工管理，確保地鐵建設安全
　　
　　2003年建設部等九部委聯(lián)合印發(fā)了《關于進一步加強地鐵安全管理工作的意見》，對做好地鐵規(guī)劃、設計、施工、運營的安全工作提出了具體要求。各地特別是有地鐵建設項目的城市，要按照《意見》的要求，加強對地鐵建設的管理，確保地鐵建設和運行安全。擬建地鐵的城市，必須依據(jù)城市總體規(guī)劃和城市綜合交通規(guī)劃編制城市軌道交通規(guī)劃，科學合理地選擇軌道交通模式和確定線路，要進行建設項目安全預評價。初步設計是地鐵項目建設中的重要環(huán)節(jié)，必須按照工程建設標準強制性條文進行設計。我部將會同有關部門加強對地鐵建設項目初步設計審查的指導與監(jiān)督。地鐵項目的施工圖設計必須由具備相應設計資質的單位按照批準的初步設計進行。對于包括涉及安全問題在內的重大設計變更，建設單位必須報原初步設計審批部門備案。施工圖設計文件應按規(guī)定進行審查。地鐵施工單位對影響周邊建筑物與水、氣、電、通訊管線安全的情況要預先進行充分考慮、研究，對可能影響結構穩(wěn)定性和施工安全的重要施工工藝和專項施工方案要組織專家論證、審查。各地建設行政主管部門要加強對地鐵建設項目的監(jiān)督，從項目立項到竣工驗收，實行全過程跟蹤監(jiān)督，確保安全。
　　
　　從更廣的角度來看，我們還要對地下空間的開發(fā)利用給予高度重視。要科學制定地下空間資源的開發(fā)利用規(guī)劃，做到淺層、深層地下空間資源的合理有序地開發(fā)，做好城市建筑空間與地下交通的結合。注重環(huán)境設計，研究地下空間的舒適性、方位感、安全感和耐久性等技術問題。加強復雜地質條件的超前預報技術研究，提高超前地質預報的準確率和可信度。引進與開發(fā)具有自主知識產(chǎn)權的地下工程施工成套設備，改善施工作業(yè)條件，提高勞動生產(chǎn)率和機械化施工水平。
　　
　　同志們，發(fā)展城市軌道交通，建設地鐵工程，合理開發(fā)利用地下空間是貫徹落實全面、協(xié)調、可持續(xù)的科學發(fā)展觀的要求。我國的地鐵與地下工程開發(fā)建設還只是剛剛起步，任重道遠，但是，幾十年的基礎設施工程建設實踐造就了一支理論基礎扎實、實踐經(jīng)驗豐富、特別能戰(zhàn)斗的中國工程建設隊伍。相信通過大家的努力，我們一定能夠把我們的地鐵建設成世界上最安全、最適用、最經(jīng)濟的地鐵工程，為改善城鄉(xiāng)居民生活，促進經(jīng)濟社會發(fā)展，構建和諧社會作出我們應有的貢獻。
　　
　　謝謝大家。